Särskild avgift för kommun som dröjt oskäligt länge med att anordna särskilt boende – referat av kammarrättsdom

Referat av Kammarrättsdom. Kammarrätten i Stockholm 2011-11-08, mål nr 2076-11.

En kommun hade dröjt med att anordna en beviljad LSS-insats i form av särskilt boende till en man. Ansökan beviljades tio månader före det att mannen kunde flytta in i det särskilda boendet. Kammarrätten konstaterade att inga ursäktande omständigheter fanns för dröjsmålet och bestämde om en särskild avgift på 200 000 kronor för kommunen.

Bakgrund

En man hade i december 2004 ansökt om insats i form av särskilt boende enligt 9 § 9 p lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Kommunen beslutade i december 2008 att bevilja ansökan. Beslutet verkställdes först i oktober 2009. Länsstyrelsen, som under processen ersattes av socialstyrelsen, väckte talan om särskild avgift enligt LSS.

Enligt 28 a § LSS ska en kommun som inte inom skälig tid verkställer ett beslut om insats åläggas att betala en särskild avgift. Enligt 28 b § LSS ska avgiftens storlek bestämmas med hänsyn till hur långt dröjsmålet varit och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Minimibeloppet för avgiften är 50 000 kronor, medan den högsta avgift som kan tas ut är 1 000 000 kronor.

Av förarbetena till reglerna om särskild avgift enligt LSS framgår att verkställighet ska ske inom rimlig tid efter ett gynnande beslut. Hur lång den rimliga tiden är ska avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Vid bedömning om en särskild avgift ska tas ut måste man även räkna med att vissa insatser tar längre tid än andra att anordna. (Se prop. 2007/08:43 s. 18 ff.).

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande konstaterat att särskilt boende är en sådan insats som typiskt sett kan ta en viss tid att verkställa. Domstolen påpekade dock i samma avgörande att kommunen har ett planeringsansvar i förhållande till enskilda med funktionsnedsättning. (Se RÅ 2007 ref. 37.

Syftet med den särskilda avgiften är att en kommun inte ska kunna uppnå någon vinning genom att dra på sig en avgift istället för att tillhandahålla en insats. Avgiftens storlek ska därför inte understiga kostnaden för den insats som dröjsmålet gäller. (Se prop. 2001/02:122 s. 24 och 30)

Förvaltningsrätten

Förvaltningsrätten konstaterade att det var fråga om dröjsmål från tiden tre månader efter beslutet till dagen för verkställighet, det vill säga sju månader.

Kommunen hade, trots frågor från länsstyrelsen, inte uppgivit kostnaden för den aktuella insatsen. Länsstyrelsen konstaterade därför att den normala avgiften för aktuell insats var 2 400 kronor om dagen och att avgiften därför borde bestämmas till det beloppet plus en repressiv del på 600 kronor om dagen. Enligt yrkandet skulle då den totala avgiften för sju månaders dröjsmål bli 620 000 kronor.

Förvaltningsrätten ansåg dock med hänsyn till dröjsmålets längd och med beaktande av övriga omständigheter att sanktionsavgiften skulle bestämmas till minimibeloppet, det vill säga 50 000 kronor.

Kammarrätten

I sin framställning i kammarrätten angav kommunen att kostnaderna för särskilt boende inom kommunen var beräknade till 1 284 kronor per dygn. Mannen hade under tiden han väntade dock haft ledsagarservice 20 timmar i veckan, till en kostnad av 4 600 kronor, något han inte hade behövt i ett särskilt boende. Kommunen ansåg att mannen genom dessa åtgärder, tillsammans med den dagliga verksamhet han var berättigad till, hade varit tillförsäkrad goda levnadsvillkor.

Socialstyrelsen, som tagit över från länsstyrelsen, menade att beräkningen av avgiften nu kunde ske med hjälp av kommunens underlag. En sådan uträkning skulle efter avdrag för ledsagaren och med en repressiv del på 25 % av totalkostnaden för den uteblivna insatsen resultera i att avgiften bestämdes till 309 477 kronor.

Kammarrätten konstaterade att kommunen dröjt i drygt tio månader med att tillhandahålla den beviljade insatsen. Eftersom mannens ansökan inkommit till kommunen redan 2004 menade domstolen att hans behov varit kända för kommunen en längre tid. I augusti 2009 kom det även till kommunens kännedom att mannen saknade fast bostad varför det borde ha stått klart att insatsen var av stor betydelse för honom.

Mannen inte hade enligt domstolen inte varit tillförsäkrad goda levnadsvillkor under den tid som dröjsmålet pågått. Eftersom det inte framkommit något i målet som talade för att kommunen hade haft särskilda svårigheter att möta mannens behov av särskilt boende ansåg kammarrätten att avgiften skulle bestämmas till 200 000 kronor.

Kommentar

Förvaltningsrättens belopp var alltså 570 000 kronor lägre än den av länsstyrelsen beräknade kostnaden för insatsen under dröjsmålsperioden. Förvaltningsrätten angav inte några särskilda skäl till varför avgiften skulle sättas så lågt men det kan knappast anses förenligt med de uttalanden om beloppets storlek som finns i förarbetena till bestämmelserna. Det är även anmärkningsvärt att förvaltningsrätten behandlar nämnda förarbeten i domen utan att sedan motivera varför avsteg görs från den föreskrivna bedömningen.

Beträffande avgiftens storlek i kammarrättens dom kan det konstateras att även detta är satt för lågt om syftet är att förhindra att kommuner tjänar pengar på att dröja med att verkställa beslut. Enligt kommunens egna uppgifter kostar ett dygn på särskilt boende 1 284 kronor. Om man räknar med att kommunen bara har varit i dröjsmål under sju av de tio månader som förflöt mellan beslut och verkställighet får man en kostnad för den perioden på 269 640 kronor. Kommunen angav dock att den erbjudit ledsagarservice till en kostnad av 4 600 kronor per månad som inte hade erbjudits om mannen bott i det särskilda boendet. Det totala värdet av den åtgärden under dröjsmålsperioden är 32 200 kronor.

Sammanlagt har alltså kommunen sparat 237 440 kronor på att inte erbjuda platsen inom skälig tid. Kammarrätten har satt avgiften till 200 000, något som alltså lämnar kommunen med en besparing på 37 440.

Det kan förvisso vara svårt att hitta en plats på ett lämpligt särskilt boende, i det här fallet hade dock ansökan skett redan 2004, vilket borde ha gett kommunen god tid för att planera boendet. I RÅ 2007 ref. 37 uttalade dåvarande Regeringsrätten följande om kommunens planeringsansvar:

”I sammanhanget skall erinras om det särskilda planeringsansvar som åvilar kommunen i förhållande till funktionshindrade kommuninnevånare. Enligt 15 § LSS hör sålunda till kommunens uppgifter bl.a. att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är (punkt 1), samt att verka för att personer som omfattas av lagen får sina behov tillgodosedda (punkt 2). A v 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen följer vidare att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av funktionshinder möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför behöver ett sådant boende. Enligt 5 kap. 8 § andra stycket samma lag skall kommunen planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder.”

Att planeringen avseende särskilt boende ibland kan vara knepig för kommunen borde därför inte ha varit av relevans i det aktuella fallet. Den omständigheten att mannen gjort sin ansökan så många år tidigare borde kanske snarare innebära att dröjsmålstiden blev längre. I så fall borde avgiften ha blivit än högre och kommunen har följaktligen tjänat ännu mer på att inte verkställa sitt beslut. Man kan fråga sig vad som ska krävas för att avgiften ska nå upp till sitt, i förarbetena, tydligt uttryckta syfte.

Fredrik Bruno
Redaktör JP Infonet